21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 楊志錦 上海報(bào)道

7月25日，福建省財(cái)政廳召開(kāi)了黨組（擴(kuò)大）會(huì)議，其中在談及下半年財(cái)政工作部署時(shí)一大要點(diǎn)是，有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其中包括指導(dǎo)有關(guān)地區(qū)做好隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)申報(bào)和評(píng)審工作，積極爭(zhēng)取財(cái)政部化債額度支持。

這并非個(gè)案，近期多個(gè)地方也提出類似提法，試點(diǎn)將拓展至地市級(jí)。記者也從多位地方財(cái)政人士處了解到，近期地方正在上報(bào)建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)方案。后續(xù)在監(jiān)管部門批復(fù)方案及額度后，特殊再融資債券或在下半年重啟發(fā)行。從債務(wù)空間看，可能會(huì)更多使用一般債。

拓展到地市級(jí)

隱性債務(wù)化解試點(diǎn)主要指建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)，該試點(diǎn)起源于2019年。當(dāng)年監(jiān)管部門選取遼寧、貴州、內(nèi)蒙古、湖南、甘肅、云南六個(gè)省份，采競(jìng)爭(zhēng)性立項(xiàng)的方式選擇部分具備化債條件的縣市開(kāi)展試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)主要針對(duì)縣及縣級(jí)市，在2020年拓展至市轄區(qū)。

四川省某地在答復(fù)當(dāng)?shù)厝舜蟠斫ㄗh時(shí)表示，試點(diǎn)按照“市縣自愿申報(bào)、市州財(cái)政初核、省級(jí)財(cái)政復(fù)核、財(cái)政部競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審”流程，選擇隱性債務(wù)規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)高、財(cái)政實(shí)力相對(duì)薄弱、容易引爆風(fēng)險(xiǎn)事件的建制縣區(qū)參與試點(diǎn)，申報(bào)成功后按程序?qū)嵤┰圏c(diǎn)相關(guān)工作。

近期也有一批縣、縣級(jí)市及市轄區(qū)申報(bào)化債試點(diǎn)。山西省某縣5月份公開(kāi)印發(fā)的《2023年縣政府重點(diǎn)工作任務(wù)責(zé)任分解》提出，積極爭(zhēng)取財(cái)政部隱性債務(wù)化解試點(diǎn)政策，通過(guò)壓縮一般性支出、盤活存量資產(chǎn)、利用土地儲(chǔ)備資源增加土地出讓收入等舉措，妥善化解存量債務(wù)，切實(shí)降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

今年6月末，青海省某縣召開(kāi)常務(wù)會(huì)議提出，要高度重視政府隱性債務(wù)化解工作，堅(jiān)決完成政府隱性債務(wù)化解任務(wù)。要針對(duì)當(dāng)前我縣在政府隱性債務(wù)化解領(lǐng)域存在的問(wèn)題和困難，積極申報(bào)和爭(zhēng)取納入國(guó)家和省級(jí)建制縣化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)試點(diǎn)縣，穩(wěn)步化解債務(wù)存量，有效遏制債務(wù)增量。

而今年試點(diǎn)將拓展至地市級(jí)，一些地市也申報(bào)了試點(diǎn)。7月中旬，中部某地市政府發(fā)布關(guān)于成立隱性債務(wù)化債試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知，由市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)。通知稱，各單位要高度重視隱性債務(wù)“化債試點(diǎn)”申報(bào)工作，認(rèn)真制定試點(diǎn)工作方案，制定相關(guān)配套支持政策，精確測(cè)算各項(xiàng)數(shù)據(jù)，制定化債實(shí)施方案。

通知還要求，認(rèn)真分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，結(jié)合預(yù)算安排、土地儲(chǔ)備和出讓情況、國(guó)有資產(chǎn)底數(shù)和評(píng)估情況、融資平臺(tái)公司等國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況等，對(duì)化債方案中每項(xiàng)化債措施的可行性、可操作性進(jìn)行論證分析。

再如，7月下旬廣西某地市發(fā)布的新聞稿稱，積極申報(bào)化債試點(diǎn)，認(rèn)真籌備材料。組織開(kāi)展化債試點(diǎn)材料籌備工作，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門、各市屬國(guó)有企業(yè)逐條梳理化債方案，明確職責(zé)分工，壓實(shí)主體責(zé)任。

或更多利用一般債空間

隱性債務(wù)化債試點(diǎn)的核心措施是允許地方發(fā)行特殊再融資債券額度置換隱性債務(wù)。再融資債券是地方政府債券的一種類型，早前主要用于償還到期地方政府債券本金。

與以往用于償還債券本金并標(biāo)注償還哪一只地方政府債券不同，2020年12月以來(lái)，部分再融資債券用途只是模糊表述為“用于償還存量債務(wù)”。這類再融資債券也被市場(chǎng)稱為特殊再融資債券，實(shí)際用途一般用于償還隱性債務(wù)。

其中一類用于建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)，主要幫助高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2021年9月，貴州省33億元特殊再融資債發(fā)行完畢后，用于建制縣區(qū)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)的特殊再融資債券發(fā)行完畢，規(guī)模合計(jì)6128億。

再融資債券置換隱性債務(wù)的過(guò)程中，隱性債務(wù)余額減少，政府債務(wù)余額增加。比如，截至2021年1月末，全國(guó)地方政府債券余額258457億元。而2020年末，地方政府債券余額為254864億元，這意味著1月份地方政府債券余額增加了3593億。

而從發(fā)行數(shù)據(jù)看，1月并無(wú)新增債券發(fā)行，同期發(fā)行了3623億再融資債券。分析來(lái)看，原因可能是1月特殊再融資債發(fā)行后，用于置換隱性債務(wù)，由此導(dǎo)致地方政府債券余額增加。

“該舉措債務(wù)化解成效明顯，能有效緩解地方政府短期償債壓力。但該舉措會(huì)推升法定債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)水平，相應(yīng)要試點(diǎn)地方減少項(xiàng)目上馬、壓降支出用于償債等?！蔽鞑渴》菽硡^(qū)縣財(cái)政人員表示。

嚴(yán)格意義上看，發(fā)行特殊再融資債券置換隱性債務(wù)后，隱性債務(wù)減少的規(guī)模和增加的規(guī)模相等。這就要求地方政府債務(wù)余額低于限額，相應(yīng)才有置換的空間。而從當(dāng)前看，或更多利用一般債空間。

一是一般債空間更大。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022年末全國(guó)地方政府債務(wù)限額為37.6萬(wàn)億元，同期全國(guó)地方政府債務(wù)余額35萬(wàn)億元，二者存在2.6萬(wàn)億的空間，其中一般債1.44萬(wàn)億，專項(xiàng)債1.15萬(wàn)億。

二是專項(xiàng)債空間要為未來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)留有余地。去年經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，市場(chǎng)高度關(guān)注增量政策。最終去年7月28日召開(kāi)的會(huì)議指出，用好地方政府專項(xiàng)債券資金，支持地方政府用足用好專項(xiàng)債務(wù)限額。8月24日的國(guó)常會(huì)指出，依法用好5000多億元專項(xiàng)債地方結(jié)存限額，10月底前發(fā)行完畢。

去年盤活5000億結(jié)存限額發(fā)行專項(xiàng)債后，專項(xiàng)債余額和限額的差值明顯收窄。官方數(shù)據(jù)顯示，2021年末專項(xiàng)債余額與限額之間的差值為1.5萬(wàn)億，但2022年末該差值降至1.15萬(wàn)億。為應(yīng)對(duì)未來(lái)的不確定性，專項(xiàng)債應(yīng)適當(dāng)留有空間，必要時(shí)可盤活這一空間穩(wěn)增長(zhǎng)。

不過(guò)，余額低于是限額是全國(guó)層面的要求，但地區(qū)間可通過(guò)回收—再分配的機(jī)制調(diào)劑額度。回收方面，天津某區(qū)披露的預(yù)算調(diào)整方案稱，按照《關(guān)于收回部分地方政府債務(wù)限額的通知》（財(cái)預(yù)【2020】152號(hào)）的要求，依法收回部分地方政府債務(wù)限額，用于建制縣區(qū)化債試點(diǎn)等專項(xiàng)工作，市財(cái)政局收回該區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額0.04億元。

再如云南某區(qū)披露，2020年末上級(jí)下達(dá)政府債務(wù)限額46.5億元。2021年1月，因被納入2020年建制縣區(qū)隱性債務(wù)化債試點(diǎn)縣區(qū)，新增一般債券6.7億元、專項(xiàng)債券5.3億元，上級(jí)將2020年政府債務(wù)限額由46.55億元調(diào)整為58.55億元。

再如河南省2021年6月披露的預(yù)算調(diào)整報(bào)告稱，根據(jù)《關(guān)于下達(dá)2020年分地區(qū)地方政府債務(wù)限額的通知》（財(cái)預(yù)【2020】171號(hào)），財(cái)政部下達(dá)河南省償還建制縣區(qū)試點(diǎn)存量債務(wù)的債務(wù)限額358億元，已分配209.2億元，本次分配剩余限額148.8億元。建議以各縣區(qū)上報(bào)財(cái)政部債券需求為基礎(chǔ)，對(duì)于超出舉債空間部分予以核減，按比例調(diào)增至有空間的地區(qū)，并結(jié)合審核情況確定分配額度。

從過(guò)往看，從申報(bào)試點(diǎn)到特殊再融資債券發(fā)行需要幾個(gè)月的時(shí)間。在當(dāng)前地方申報(bào)方案并經(jīng)過(guò)評(píng)審后，預(yù)計(jì)下半年或?qū)⒂刑厥庠偃谫Y債券發(fā)出。7月25日召開(kāi)的政治局會(huì)議提出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。

中誠(chéng)信國(guó)際研究院執(zhí)行院長(zhǎng)袁海霞對(duì)記者表示，在當(dāng)前地方財(cái)政收支矛盾凸顯、騰挪財(cái)政資金化債空間有限的情況下，尤其需加大“以時(shí)間換空間”力度，合理有序推進(jìn)地方債置換、金融機(jī)構(gòu)貸款置換。

一方面，繼續(xù)推進(jìn)建制市縣隱債化解試點(diǎn)、隱性債務(wù)清零試點(diǎn)，繼續(xù)發(fā)行“償還存量政府債務(wù)”的再融資債券、促進(jìn)隱性債務(wù)顯性化，支持財(cái)力強(qiáng)或債務(wù)壓力小的區(qū)域隱債清零，并扶持財(cái)力弱且債務(wù)壓力大的尾部區(qū)域緩釋風(fēng)險(xiǎn)，在不新增債務(wù)的硬約束下壓降債務(wù)成本、平滑短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，可在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)謹(jǐn)慎推進(jìn)城投企業(yè)銀行信貸、非標(biāo)類債務(wù)重組。今年來(lái)中央層面多次強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利率負(fù)擔(dān)”，原銀保監(jiān)會(huì)1號(hào)令也適當(dāng)放寬了商業(yè)銀行重組資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分類、延長(zhǎng)了重組觀察期，為債務(wù)重組提供了制度支持。

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