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IPP評論“南沙與中國式現(xiàn)代化”專欄按語

黨的二十大報告詳細闡述了中國式現(xiàn)代化理論的內(nèi)涵，概括了中國式現(xiàn)代化五個方面的特征，這既是對過去發(fā)展經(jīng)驗的深刻總結(jié)，也是指導未來實踐的總原則。面向未來的中國式現(xiàn)代化如何實現(xiàn)，目前還是一個開放性問題，必須依靠地方的多元探索和實踐。

(相關(guān)資料圖)

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市是區(qū)域發(fā)展的核心引擎。南沙地處大灣區(qū)地理幾何中心，集國家和省、市賦予的“三區(qū)一中心”重要功能，是大灣區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略支點，肩負著推進現(xiàn)代化、探索現(xiàn)代化道路的歷史使命。如何把中國式現(xiàn)代化理論具體化、實踐化，需要因地制宜，設計出符合南沙自身實際情況的框架、路徑和策略。

我們認為，南沙推進中國式現(xiàn)代化建設的實踐，可以從建設未來城市、樹立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、推進高水平對外開放、培育區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、集聚國際高端人才、發(fā)展人本社會、營造綠美城市生態(tài)等重大領(lǐng)域展開。本專欄的文章集中體現(xiàn)了IPP研究團隊在這些領(lǐng)域的深入思考。

▲ 廣州南沙自貿(mào)區(qū)（圖源：網(wǎng)絡）

★本文作者：

莊文越，華南理工大學公共政策研究院研究助理

正文

《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》(以下簡稱《南沙方案》)對南沙提出了“立足灣區(qū)、協(xié)同港澳、面向世界的重大戰(zhàn)略性平臺”的總體定位。廣東省、廣州市隨之相繼追加一系列舉措，加大對南沙發(fā)展的支撐力度，近一年來成效顯著。但相較前海、橫琴兩大平臺，南沙仍存在產(chǎn)業(yè)體系不夠完備、人才集聚水平不足等諸多問題。產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的底座支撐，我們認為，南沙要高質(zhì)量推進經(jīng)濟建設，發(fā)揮大灣區(qū)核心經(jīng)濟平臺效用，必須因地制宜，“彎道超車”，以制度型開放為指引，用好總部經(jīng)濟這一制勝法寶。

一、總部經(jīng)濟是南沙實現(xiàn)“彎道超車”的必然選擇

從作用機理看，總部經(jīng)濟是基于中心城市特有的優(yōu)勢，吸引企業(yè)將總部在中心城市集聚，而將生產(chǎn)制造基地布局在外圍地帶成本相對低廉的地區(qū)，從而使企業(yè)價值鏈與區(qū)域資源實現(xiàn)最優(yōu)化的空間耦合，進而提高該區(qū)域資源配置的效率?？偛拷?jīng)濟作為一種高端經(jīng)濟，既給總部所在地區(qū)帶來大量資本以及高水平的技術(shù)、產(chǎn)品和服務，又帶來了新的經(jīng)營理念、管理方式、經(jīng)營文化，是一種具有很強擴張性的現(xiàn)代經(jīng)濟形態(tài)，對經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化起著強勁的推動作用。同時，總部經(jīng)濟是構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的強支撐，也是集聚高端資源的“強磁場”。從產(chǎn)業(yè)鏈建設的角度，某個產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)部分在相同區(qū)域密集分布，就形成產(chǎn)業(yè)集群。除了按產(chǎn)業(yè)類別進行區(qū)域聚集外，不同產(chǎn)業(yè)的同種功能，如研發(fā)、商務等，由于需求的一致性，也能在一個區(qū)域集群分布，形成相應的功能集群。

南沙發(fā)展總部經(jīng)濟，是綜合其定位和經(jīng)濟基礎的必然選擇。從定位上看，《南沙方案》提出的目標，實際上是希望南沙成為一個全面協(xié)調(diào)港澳三地的“地域嵌入型世界級經(jīng)濟平臺”，充分發(fā)揮平臺的集聚、牽引和放大作用。而世界上具有“經(jīng)濟平臺”性質(zhì)的區(qū)域大多頭部企業(yè)總部集聚，總部經(jīng)濟效應顯著，總體呈現(xiàn)出高附加值崗位多、產(chǎn)業(yè)帶動能力強、全球資源配置能力高的特點。從可行性上看，地理上，南沙是廣州出?？?，水路發(fā)達，而“大灣區(qū)幾何中心”一方面意味著“離廣州很遠”（南沙一直被詬病發(fā)展緩慢的一個主要原因，但另一方面意味著“離其他城市很近”，即立足灣區(qū)協(xié)同發(fā)展是南沙必須堅持的首要理念。經(jīng)濟基礎上，產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、人才集聚不足的確制約著南沙發(fā)展總部經(jīng)濟，但這未嘗不意味著“白紙上好作畫”，較少的歷史負擔讓南沙能夠“輕裝上陣”，在規(guī)劃和頂層設計層面即取得先機。區(qū)位優(yōu)勢上，除卻地理位置，南沙最大的特點在于廣闊的面積和作為全面合作區(qū)的巨大政策空間。前者讓其相較前海、橫琴擁有空間基礎實現(xiàn)制造業(yè)的高水平集聚，而后者讓其以相對薄弱的發(fā)展基礎實現(xiàn)與制造業(yè)相配套的高端生產(chǎn)性服務業(yè)快速發(fā)展成為可能。意即，南沙總部經(jīng)濟的發(fā)展方向，應體現(xiàn)在緊密圍繞制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，憑借政策優(yōu)勢高水平推進以生產(chǎn)性服務業(yè)為代表的總部經(jīng)濟集聚。

二、南沙總部經(jīng)濟發(fā)展基礎不斷夯實

南沙始終高度重視總部經(jīng)濟建設，以成體系的頂層設計大力推進總部企業(yè)落地，現(xiàn)已形成以制造業(yè)企業(yè)總部為主的總部企業(yè)初步集聚。早在2017年南沙就專門制定了《廣州南沙新區(qū)（自貿(mào)片區(qū)）促進總部經(jīng)濟發(fā)展扶持辦法》，瞄準企業(yè)總部精準發(fā)力招商。該辦法對落戶的企業(yè)總部進行重獎：凡是屬于世界1000強、中央大型企業(yè)、中國企業(yè)500強、中國民營企業(yè)500強的，只要在南沙注冊總部公司且滿足注冊資本和納稅要求的，最高可以獎勵2000萬元。截至2021年底，南沙經(jīng)認定的總部企業(yè)已經(jīng)達到了100家，落地了中遠海運、廣汽豐田、晶科電子、固生堂中醫(yī)等知名企業(yè)總部。2018至2021年，南沙已累計投入超150億元支持企業(yè)和人才發(fā)展。2022年10月，總部經(jīng)濟政策推出2.0版本，圍繞“芯晨大海”的產(chǎn)業(yè)布局，聚焦鏈主企業(yè)、頭部企業(yè)、總部企業(yè)“招大引強”“強鏈補鏈”，支持企業(yè)增資擴產(chǎn)，進一步增強對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新的扶持，新增了獨角獸企業(yè)、上市企業(yè)、市認定總部企業(yè)等認定類型，將中國制造業(yè)企業(yè)500強、中國服務業(yè)500強、中國零售100強拓展納入提升能級的獎勵范圍。同時突出正向激勵導向，提升總部條款扶持力度，如對總部企業(yè)給予最高3000萬元的落戶獎勵、最高100%的經(jīng)濟貢獻獎勵。

此外，南沙推出了國家級新區(qū)首個“四鏈”融合政策體系，未來五年預計將投入超200億元，分層次、全周期地精準支持企業(yè)和人才發(fā)展。同時，為服務企業(yè)用足用好政策，確保招商引資“不掉線”、企業(yè)服務“不斷檔”，南沙區(qū)商務局按照“貼心服務存量，精準培育增量”的工作思路，持續(xù)與企業(yè)進行溝通對接，主動做好政策解讀，實現(xiàn)政策精準推送，全方位提供落戶、政策咨詢、獎勵申報等全流程精細化跟進服務，為企業(yè)在南沙持續(xù)發(fā)展壯大打造一流營商環(huán)境。

三、南沙總部經(jīng)濟發(fā)展仍面臨多重挑戰(zhàn)

南沙總部經(jīng)濟發(fā)展仍存在諸多不足，這可從方向路徑選擇和企業(yè)本身發(fā)展兩方面進行闡述。方向路徑選擇方面，一是方向不夠聚焦。南沙現(xiàn)有政策的確強調(diào)圍繞制造業(yè)當家和“芯晨大海”的總體產(chǎn)業(yè)方向，但相較有限資源，發(fā)展重點仍顯散亂。二是針對生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展路徑不夠明晰。與制造業(yè)總部企業(yè)的遷入不同，生產(chǎn)性服務業(yè)的本地化屬性較弱，對基礎設施和產(chǎn)業(yè)生態(tài)要求更高，而南沙在生產(chǎn)性服務業(yè)總部企業(yè)和中小企業(yè)梯度培育方面未見有效銜接。三是“由上而下”的主觀能動性不足。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的“彎道超車”有兩種形式，一是如深圳，以政策優(yōu)勢先行自發(fā)發(fā)展，再在較高的發(fā)展水平實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。二是如雄安，起步較晚，以政府行為主動推動發(fā)展。南沙基礎較為薄弱，在起步階段可能需要更多的政府行為主動推動，而珠三角“弱勢政府“的傳統(tǒng)在這一點上較為欠缺。

總部企業(yè)發(fā)展方面，首先是總體數(shù)量較少，且增長較慢。截至2022年底，南沙累計認定總部企業(yè)不足110家，僅為上海自貿(mào)區(qū)的約30%。《廣東省人民政府關(guān)于我省2021年度省級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》明確指出，自貿(mào)區(qū)南沙新區(qū)片區(qū)吸引總部機構(gòu)任務未落地。從政策扶持力度上看，南沙對認定總部企業(yè)的獎補處較高水平，但其交通、教育、醫(yī)療等基礎設施配套與國內(nèi)先進水平存在一定差距，產(chǎn)業(yè)集聚程度仍有較大上升空間，單純的政策利好較難支持總部企業(yè)做出落戶決斷。而這也在某種程度上影響了政策執(zhí)行的效力。例如，總部經(jīng)濟相關(guān)政策中明確，可對總部企業(yè)員工不限額發(fā)放人才卡，持卡者享有子女教育、就醫(yī)等便利。但若員工居住區(qū)域本身相應資源緊張，則難以起到實際效果。

其次是企業(yè)實際經(jīng)營地與注冊地分離。總部經(jīng)濟本身要求較高的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和前述配套。南沙現(xiàn)有基礎較為薄弱，部分企業(yè)僅由于相關(guān)獎補和稅收等優(yōu)勢，選擇注冊在南沙而在他地開展實際經(jīng)營，僅僅貢獻了稅收和賬面上的增加值，而對南沙的就業(yè)、消費和人才集聚等缺乏實質(zhì)性貢獻。這種現(xiàn)象在金融等對設備、工作場地要求較低而對人才集聚等軟性條件要求較高的行業(yè)尤為顯著。

再次是重增量輕存量。更為注重對新增認定企業(yè)的獎補，對原有，特別是2017年以前落戶的總部企業(yè)獎補較少。分析政策條文可知，除持續(xù)經(jīng)營類獎勵外，存量企業(yè)幾乎不享有其他獎補。這一方面可能會使企業(yè)基于（更好的）政策預期，對落戶采取觀望態(tài)度；另一方面加劇存量企業(yè)的不公平感。

最后是總部經(jīng)濟政策與產(chǎn)業(yè)政策的銜接不足。盡管現(xiàn)有政策多次強調(diào)圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求布局總部經(jīng)濟和其他鼓勵扶持性政策措施，但一方面現(xiàn)有總部經(jīng)濟政策對企業(yè)的行業(yè)類別劃分僅精確到二級分類，無法更好呼應相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，對精準招商給予更大幅度的資源傾斜；另一方面，除汽車、裝備制造等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)外，南沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心延續(xù)性不強，而總部經(jīng)濟的形成與高水平集聚需要5~10年乃至更長時間，變化過于頻繁的產(chǎn)業(yè)政策可能導致企業(yè)落戶偏保守，同時可能降低現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的效能。

四、強聚焦，優(yōu)路徑，進一步推動南沙總部經(jīng)濟發(fā)展

針對總部經(jīng)濟發(fā)展的方向問題，一是要加強聚焦。在制造業(yè)總部企業(yè)招引方面，進一步細化聚焦的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，完善產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的“路線圖”“施工圖”，以重大項目為抓手，確保有限資源的高效分配。在生產(chǎn)性服務業(yè)方面，發(fā)掘“全面合作區(qū)”在對外開放、協(xié)同港澳等方面的比較優(yōu)勢，與前海、橫琴展開差異化競爭，重點瞄準航運金融、金融租賃、氣候投融資等特色領(lǐng)域。二是加強生產(chǎn)性服務業(yè)企業(yè)的梯度培育和招引。不用片面強求龍頭總部企業(yè)的直接落地，而是依托建設中國企業(yè)“走出去”綜合服務基地的契機，引導境內(nèi)外優(yōu)秀機構(gòu)分部落地，先在南沙開啟相關(guān)業(yè)務，再謀求總部企業(yè)落地與發(fā)展。三是增加政府主動作為的力度，參考雄安“需要搬就得搬”的態(tài)度，發(fā)揮好國有企業(yè)服務國家和地方發(fā)展大局的作用。

針對總部企業(yè)招引困難，總部經(jīng)濟發(fā)展緩慢問題，一是加大交通、教育、醫(yī)療等基礎設施配套建設力度，盡快完善人居環(huán)境。二是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，一方面招引和培育產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)中小企業(yè)，加速夯實產(chǎn)業(yè)基礎；另一方面在現(xiàn)有承諾稅收優(yōu)惠和獎補的同時，嘗試在條約洽談中更多地關(guān)注其產(chǎn)品及服務配套供應商的引入，在原有單個龍頭、鏈主企業(yè)招引的基礎上新增“一帶多”模式，加速形成產(chǎn)業(yè)集聚。

針對“空殼企業(yè)”問題，建議在總部企業(yè)招引中探索實施對賭模式，在與企業(yè)簽訂的相關(guān)條款中約定在一定時間內(nèi)可暫時“空殼經(jīng)營”，并承諾在該時間段內(nèi)配建相關(guān)基礎設施或招引符合企業(yè)需求的相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)企業(yè)（非總部企業(yè)）。若在規(guī)定時段內(nèi)達成條款要求，則企業(yè)需在此之后停止“空殼經(jīng)營”模式。若未能達成要求，即政府違約，則可商定逐步停止空殼模式或其他雙方協(xié)定一致的處理放松。若企業(yè)違約，則參照現(xiàn)有違約賠償機制對政府進行相應賠償，包括但不限于退還相關(guān)獎勵、并處罰金等。同時，由于對賭協(xié)議的存在，一般可考慮降低企業(yè)招引的現(xiàn)金獎補。

針對重增量輕存量問題，可探索政策創(chuàng)新，將已認定總部企業(yè)所能獲得的獎補由持續(xù)經(jīng)營獎勵進一步擴大至其他領(lǐng)域，特別是針對企業(yè)人才的非一次性獎勵方面。對于企業(yè)已獲得過獎補但與現(xiàn)行政策力度相差過大的，按“只補不退”原則，實行計入已獲得金額，總額不超過現(xiàn)行政策的獎補。當然，應注意設定對企業(yè)認定時間的門檻，同時已獲得獎補企業(yè)需滿足當前認定條件的，方可再次申請上述獎補。

針對其他產(chǎn)業(yè)政策與總部經(jīng)濟政策銜接不足問題，一是細化現(xiàn)有政策對總部企業(yè)的行業(yè)分類，并適當調(diào)低急缺產(chǎn)業(yè)的獎補門檻；二是制定適應南沙長期發(fā)展（10年或以上）的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并持續(xù)執(zhí)行，可根據(jù)實際發(fā)展情況動態(tài)微調(diào)但原則上未經(jīng)充分、審慎思考和相關(guān)表決過程，不對規(guī)劃進行廢止或大幅修改。

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編輯 | 曾輝

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