“以前步道又窄又擠,只能擺下兩三張桌子,下水道等設施也不行,現(xiàn)在環(huán)境好太多了,游客絡繹不絕!”印波是重慶山城巷“步道老火鍋”店的老板,這家菜譜寫在木門板上的火鍋店已經(jīng)開了30多年,煙火氣十足。
不同于推倒重建,山城巷的“微更新”改造,既原汁原味展現(xiàn)重慶山地街區(qū)的風貌,又在公共設施上進行升級。借助設計師的空間改造,“步道老火鍋”的規(guī)模從原來的4桌擴大到14桌,“節(jié)假日忙不過來,還得臨時請服務員?!庇〔ǜ嬖V記者。
我國城市發(fā)展已進入城市更新的重要時期,由大規(guī)模增量建設轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結構調(diào)整并重。當前,各地積極推動實施城市更新行動,但有些地方出現(xiàn)大拆大建、急功近利的傾向。
住房和城鄉(xiāng)建設部日前印發(fā)《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》(以下簡稱《通知》),提出實施城市更新行動要順應城市發(fā)展規(guī)律,尊重人民群眾意愿,以內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑,轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設方式?!锻ㄖ烦雠_的背景是什么?有哪些亮點?記者采訪了住建部有關負責人和專家。
明確底線要求,防止重走粗放開發(fā)建設老路
當前,一些城市沿用粗放的開發(fā)建設方式,老城區(qū)越建越高、越來越密,增加了城市資源環(huán)境承載的負擔;一些城市隨意拆除老建筑、搬遷居民,割裂了城市歷史文脈,切斷了居民的鄉(xiāng)愁記憶;還有部分城市短時間、大規(guī)模拆除城中村等連片舊區(qū),導致住房租賃市場供需失衡。
“為了防止各地重走城市粗放開發(fā)建設老路,我們在深入調(diào)查研究和廣泛征求意見的基礎上印發(fā)了《通知》,目的之一就是要明確城市更新的底線要求,及時糾偏。”住建部建筑節(jié)能與科技司副司長汪科說。
近年來,推動城市有機更新的共識逐步形成,但各方對于“什么是大拆大建”“如何判定大拆大建行為”的認識還不清晰。北京市城市規(guī)劃設計研究院院長石曉冬認為,《通知》清晰界定了城市更新的邊界和底線,既有定性要求,又有定量標準,為下一步健全完善城市更新管控的政策工具提供了依據(jù)。
比如,《通知》從存量建筑保留、區(qū)域整體承載力、居民安置到住房保障體系等方面,豐富了防止大拆大建的內(nèi)涵;還提到了4項定量指標,包含原則上城市更新單元(片區(qū))或項目內(nèi)拆除建筑面積不應大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%,拆建比不應大于2,居民就地、就近安置率不宜低于50%,城市住房租金年度漲幅不超過5%等內(nèi)容,為相關監(jiān)管提供了更為清晰、嚴格的量化指標。
相比征求意見稿,《通知》專門增加了“嚴格執(zhí)行棚戶區(qū)改造政策,不得以棚戶區(qū)改造名義開展城市更新”的內(nèi)容。汪科介紹,這主要是為了清晰界定棚改的邊界,嚴格管控以棚戶區(qū)改造之名,行大拆大建之實?!坝械牡胤脚锔捻椖侩S意拆除歷史建筑,全面采用異地安置模式,導致城市風貌被破壞,原有社會結構被割裂?!笔瘯远J為,這有利于引導城市更新回歸理性,同時也引導棚改回歸初心。
防止大拆大建,并不等于不能有任何拆除和增建?!锻ㄖ芳骖櫟搅嗣總€城市的具體情況,規(guī)定相關底線管控指標的適用范圍為城市更新單元(片區(qū))或項目,“有的城市確需新建新區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等?!蓖艨普f。
此外,根據(jù)《通知》,拆除“違法建筑和經(jīng)專業(yè)機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑”,并不屬于大拆大建。在確保安全的前提下,允許適當增加建筑面積用于住房成套化改造、建設保障性租賃住房、完善公共服務設施和基礎設施等。
推動由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變
“城市更新不僅是物質(zhì)空間的更新,還包括傳承歷史文化等精神層面的內(nèi)容,應當保留城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風格等‘基因’?!敝袊鞘幸?guī)劃設計研究院院長王凱認為,《通知》提到,堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主。從過去的“拆改留”轉(zhuǎn)向“留改拆”,把“留”放在第一位,推行小規(guī)模、漸進式有機更新和微改造,有助于歷史遺存、鄰里關系、社會結構等的傳承。
如何堅持應留盡留,全力保留城市記憶?《通知》提出,一是保留利用既有建筑。不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑,不脫管失修、修而不用、長期閑置。二是保持老城格局尺度。鼓勵采用“繡花”功夫,對舊廠區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊居住區(qū)等進行修補、織補式更新。三是延續(xù)城市特色風貌。杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象,嚴禁建筑抄襲、模仿、山寨行為。鼓勵采用當?shù)亟ㄖ牧虾托问?,建設體現(xiàn)地域特征、民族特色和時代風貌的城市建筑。
“《通知》站在文化傳承的高度,強調(diào)了城市更新對既有建筑、歷史文化街區(qū)等全要素保護,直接‘點名’諸多破壞城市風貌與歷史文化的情形,劃出了紅線?!笔瘯远J為。
城市更新的實施路徑是什么?《通知》提到,要鼓勵推動由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變,探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式。
在王凱看來,“開發(fā)方式”主要是通過規(guī)模擴張賺快錢,獲取短期效益和經(jīng)濟利益,這既容易導致房地產(chǎn)市場過剩,又破壞了城市特有的格局和文化?!敖?jīng)營模式”則體現(xiàn)為“投資長周期、運營長期化”,主要是靠運營賺慢錢,背后是所提供的產(chǎn)業(yè)服務和消費升級服務。
在梅花劇社聽地道的川劇、在香香巷品嘗特色美食……這兩年,四川成都的猛追灣,從沿岸布滿老廠房和舊宿舍的“老街”變身為夜市熱門打卡地。
“項目采用了‘工程總承包+運營’的合作模式,引入萬科作為運營主體,對收儲資產(chǎn)進行改造,并通過招商和運營獲取一定收入,平衡改造投入,提高市場主體的參與積極性?!背啥际凶〗ň钟嘘P負責人介紹,通過采取“修舊如舊”的手法進行升級改造,同時注入文創(chuàng)、市集等新元素,吸引了不少年輕人。
不斷完善相關政策,及時協(xié)調(diào)解決難點問題
除了一些地方認識不全面、政績觀存在偏差,熱衷于建設大廣場、大商圈、高檔小區(qū)之外,當前城市更新還存在著動力不充足、制度不夠完善等難點。
比如,現(xiàn)行的城市建設管理制度、土地供給、金融、財稅等政策和技術標準體系大都是在大規(guī)模、高速度新開發(fā)建設過程中形成的,還不適應存量修繕改造需要。另外,市場主體對于回報低、投資周期長的存量修繕改造類項目也缺乏積極性。
“十四五”規(guī)劃綱要提出,加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式,統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理,實施城市更新行動,推動城市空間結構優(yōu)化和品質(zhì)提升。下一步,如何積極探索推進城市更新?
汪科介紹,在加強底線管控、督促對正在建設和已批待建的城市更新項目進行再評估的同時,還要不斷完善相關政策。比如探索結合城市體檢評估推動完善城市更新的政策機制、單元劃定方法等;研究建立適應大規(guī)模存量更新的標準規(guī)范體系,合理設置日照、消防、綠地率、配套設施等技術標準。
此外,住建部還將會同相關部門,研究完善土地權屬和用途變更、整合、置換等政策,鼓勵土地復合利用,優(yōu)化財政支出結構,加大開發(fā)性、政策性和商業(yè)性金融機構對城市更新的信貸支持。
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